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Transformación del Ministerio Público a la luz de la nueva visión institucional

Ponencia de la magistrada Miriam Germán Brito, procuradora general de la República, ante la Cámara Americana de Comercio de la República Dominica (AMCHAMDR), el martes 30 de noviembre de 2021. 

Es un gran privilegio comparecer a este escenario en mi condición de procuradora general, en un momento crucial para el Ministerio Público, como órgano del sistema de justicia que dirige la investigación penal y ejerce la acción pública en representación de la sociedad. En efecto, muchos de los cambios planteados en la reforma constitucional de 2010, empiezan a ser tomados en serio para garantizar un Ministerio Público independiente y autónomo que ha de ejercer sus funciones conforme a los principios de legalidad, objetividad, unidad de actuaciones, jerarquía, indivisibilidad y responsabilidad.

Asumí la dirección del Ministerio Público en agosto del año pasado con la encomienda de garantizar la transformación de la institución, en el contexto del expreso compromiso del Poder Ejecutivo de respetar su independencia y autonomía. Acorde con ello, se ha emprendido una serie de iniciativas, cuyo objetivo principal es fortalecer las capacidades de investigación y persecución penal, garantizando el debido proceso y los derechos fundamentales, a fin de desempeñar con eficiencia las atribuciones conferidas por el artículo 169 de la Constitución.

El Ministerio Público juega un rol esencial en las sociedades democráticas, pues tiene a su cargo la persecución de las infracciones penales y el ejercicio de la acción pública que motoriza el poder punitivo del Estado. Es, al mismo tiempo, una institución expuesta a la crítica social por la propia naturaleza de sus funciones y, en nuestro país, carga el estigma de errores pasados. Así que el primer reto que hemos debido afrontar es la restauración de la confianza pública sin dejarnos arrastrar por el populismo penal.

Desde la Procuraduría General de la República, he procurado que el Ministerio Público cumpla con el reclamo social de perseguir la corrupción y el crimen organizado, sin obviar la atención debida a los casos ordinarios, a las “operetas toscas de la criminalidad”, como las denomina Eugenio Zaffaroni, ya que afectan grandemente la convivencia colectiva, adquieran o no notoriedad pública.

Este rol de persecución está sometido a principios que garantizan el cumplimiento de su misión en respeto y garantía de los derechos fundamentales, pues el proceso penal no implica pérdida de la dignidad de las personas, por graves que sean las imputaciones, ni tiene cabida para la comisión de arbitrariedades ni atropellos por parte de la autoridad. La presunción de inocencia, en particular, no se destruye con la imputación, sino con la sentencia de condena. La eficiencia en la persecución penal debe ser cónsona con la garantía de los derechos de los imputados y las víctimas.

Siempre he creído que la justicia penal debe cuidar el delicado equilibrio entre la búsqueda de la verdad, que anima la investigación penal, y el derecho a la información de la ciudadanía. Hay que evitar que la notoriedad de un caso derive en la sobre-exposición mediática de las víctimas y los imputados. En el primer supuesto, para evitar la revictimización; y en el segundo, la estigmatización anticipada y el juicio paralelo. Los casos deben ser dilucidados en los tribunales, para adoptar una decisión conforme a los hechos verificados y el derecho aplicable.

 

Autonomía e independencia del Ministerio Público 

El estatus que corresponde en la actualidad al Ministerio Público de República Dominicana es el de un órgano constitucional autónomo o extrapoder, pues cuenta con autonomía funcional, administrativa y presupuestaria, un sistema de carrera paralelo al de la judicatura y garantías institucionales que permiten el autogobierno de la institución de forma análoga al Poder Judicial. Con ello, nos acercamos al modelo imperante en países como Argentina y Chile.

Así que, ya no es posible seguir apelando a esquemas conceptuales sobre el estatus del Ministerio Público y su ubicación institucional que lo vinculen al Poder Ejecutivo como un órgano dependiente (que es el modelo federal en Estados Unidos), o como un órgano dependiente con autonomía funcional (que es lo que ocurre en Francia), sino que se deben visualizar modelos comparados afines a la normativa vigente para poder realizar estimaciones institucionales que resulten extrapolables al contexto institucional establecido a partir de la Constitución de 2010.

La autonomía que la Constitución atribuye al Ministerio Público es complementada por un marco legal (Ley  núm. 133-11) que no deja espacio para instrucciones o interferencias del Poder Ejecutivo en la dirección de la investigación penal y el ejercicio de la acción pública, sino que se le ha dotado de un conjunto de principios fundamentales que le permiten cumplir sus funciones con objetividad “para garantizar la correcta aplicación de las normas jurídicas” e “independencia funcional de los demás órganos del Estado, a los cuales no estará subordinado”.

Para garantizar la autonomía e independencia funcional del Ministerio Público, como órgano encargado de dirigir la investigación penal y ejercer la acción pública, la Ley Orgánica establece la Dirección General de la Persecución, a cargo de un procurador adjunto proveniente de la carrera, seleccionado por el Procurador General de la República por un período de 4 años. Al igual que los titulares que han de dirigir las Procuradurías y Fiscalías del país, serán designados por el Consejo Superior del Ministerio Público, previo concurso interno entre los miembros de la carrera que correspondan, y tendrán estabilidad en el cargo durante un período de 4 años.

La participación del Poder Ejecutivo a lo interno del Ministerio Público se limita jurídicamente a la escogencia del procurador general y la mitad de sus adjuntos, ya que no interviene en la escogencia de quienes dirigen el Ministerio Público en las regiones, fiscalías y ámbitos especializados, sino que éstos han de ser seleccionados de entre miembros de la carrera conforme al escalafón, y en base a los criterios de méritos, evaluación de desempeño, capacitación y tiempo de servicio.

Ello no significa que el Ministerio Público no deba mantener −en determinados ámbitos− relaciones de coordinación con otros órganos y entes del Estado, pues la efectividad de la persecución penal está interconectada con las funciones de investigación, análisis forense y control de las finanzas públicas y privadas que ejercen otras instituciones públicas. De ahí que la independencia del Ministerio Público no le exime del deber de cooperación institucional para el logro de objetivos comunes en beneficio de la sociedad.

Al margen de si se realiza o no una reforma constitucional que “blinde” la elección del procurador general de la República, continuaremos impulsando la transformación institucional del Ministerio Público para cumplir responsablemente con las funciones que le encomienda la Constitución, y estamos comprometidos a cumplir con las normas institucionales que aseguren la transparencia, la planificación y la coordinación institucional del Estado, pero sin sujetarnos a la tutela administrativa de ningún órgano de la Administración Central, ya que ello comprometería la autonomía (funcional, administrativa y presupuestaria) que reconoce el artículo 170 de la Constitución.

 

Transformación de la gestión administrativa

El Ministerio Público, por la naturaleza de sus funciones, debe ser un referente de buenas prácticas de gestión administrativa. Por ello, uno de los principales retos emprendidos ha sido la transformación de la gestión administrativa, lo cual no ha resultado sencillo, porque tenemos una nómina que sobrepasa los nueve mil servidores, con oficinas de trabajo en todo el territorio nacional, pero desde la Dirección General Administrativa hemos avanzado en el control del gasto, y se están reforzando los mecanismos de fiscalización interna a través de la Contraloría del Ministerio Público.

Encontramos múltiples nóminas, personal no identificado, incentivos anómalos, entre otras irregularidades. El Ministerio Público, además, acumula una amplia variedad de promesas incumplidas a los fiscales y empleados en general: desde reajustes salariales hasta beneficios económicos acordes a otras instituciones del Sistema de Justicia. Por ello, a través de la Dirección General de Carrera, estamos inmersos en un proceso interno para gestionar con responsabilidad la carrera del Ministerio Público y el personal técnico y administrativo; así como mejorar progresivamente los beneficios económicos, conforme a los aprovisionamientos presupuestarios aprobados por el Congreso Nacional, para cumplir con el mandato del artículo 236 de la Constitución.

No se puede ignorar, además, la necesidad de que el Ministerio Público se ajuste a las exigencias de los nuevos tiempos y cuente con herramientas tecnológicas adecuadas para garantizar el éxito de la persecución de la criminalidad, así como brindar un servicio a la ciudadanía con los más altos estándares de calidad, facilitando el acceso a la justicia y garantizando el respeto del debido proceso y los derechos fundamentales. Para ello, necesitamos contar con los recursos económicos necesarios que garanticen la adquisición de una nueva infraestructura tecnológica para la institución.

Acorde con lo anterior, el área de planificación estratégica visitó cada una de las Fiscalías y otras dependencias de la institución, y recopiló información valiosa para planificar las acciones internas para transformar el Ministerio Público a la luz de una nueva visión institucional. Soy consciente de que impulsar cambios a lo interno de las instituciones públicas genera incertidumbre, pero confío en que la mayoría de los servidores del Ministerio Público, empezando por quienes me acompañan en el Consejo Superior, están comprometidos con la adopción de las medidas necesarias para fortalecer la institución.

Un factor necesario, aunque siempre resulta incómodo de abordar, son los recursos económicos. Los cambios institucionales que requiere el Ministerio Público no pueden emprenderse si no cuenta con el presupuesto necesario para cumplir efectivamente con sus funciones, en el marco de la autonomía presupuestaria que la Constitución le reconoce. Somos conscientes de las limitaciones financieras por las que atraviesan el país y el mundo, a consecuencia de la pandemia del Covid-19, pero confiamos en que la institución continuará recibiendo el apoyo necesario para impulsar la transformación institucional que requiere la procuración de justicia conforme a las exigencias de la sociedad dominicana.

 

Persecución de la corrupción administrativa

Una de las principales exigencias de la sociedad dominicana es la persecución de la corrupción administrativa. La persecución de la criminalidad gubernativa, para usar la terminología de Luis Díez-Picazo, representa uno de los retos más difíciles para el Ministerio Público, porque suele estar signada por la crítica de la presunta persecución partidista, con la que se pretende desarmar cualquier escrutinio de la gestión de exfuncionarios públicos “Se denuncia −o, si se prefiere, se anuncia− el riesgo de consagrar propósitos espurios y la falta de imparcialidad en el ejercicio de la acción penal”. 

La independencia funcional y el principio de objetividad del Ministerio Público cobran especial significación para contener cualquier influencia espuria en la persecución penal de la corrupción, para derribar las inmunidades del poder y orientar el poder de acusar conforme a Derecho, sin distinciones políticas, sociales o económicas. Es inaceptable que la persecución penal pueda ser instrumentalizada para neutralizar a los perdedores en una contienda política o garantizar la impunidad de los hechos delictivos cometidos por los funcionarios en ejercicio.

El Ministerio Público debe ser un celoso guardián de la “cosa pública” y no puede tener amigos ni enemigos, para traducir a la acción de la justicia penal a quienes traicionen la confianza depositada para ejercer una función pública. No puede haber paños tibios ni maltratos, ni encono ni indulgencia, sino la firme determinación de procurar −en el marco del debido proceso− que jueces independientes e imparciales determinen la responsabilidad penal de quienes se apropien ilícitamente de los recursos públicos.

 

La protección de las víctimas

El cumplimiento de la misión del Ministerio Público no debe significar, en modo alguno, una desconexión con las víctimas, rostros primarios de la sociedad en el proceso penal, y quienes han sido objeto de manera más directa del daño producto del delito que se pretende sancionar. Ello amerita que los funcionarios del Ministerio Público tengan la suficiente empatía al brindar sus servicios, para no generar mayores malestares de los que ya atraviesan el ofendido y sus familiares, quienes no escogieron ser víctimas.

Una desconexión con la víctima implicaría su revictimización, convirtiendo en utópica la justicia alcanzada. Puesto que, quien sufrió el agravio en primera persona no es finalmente quien fue satisfactoriamente resarcido y no siente que en su caso particular se hizo justicia. En especial si partimos del costo no solo económico, sino emocional que supone el proceso penal y las situaciones que lo acompañan.

El Ministerio Público debe tener una especial sensibilidad con las víctimas. Aspiramos a cumplir con nuestra obligación de garantizar de manera efectiva los derechos de la víctima, lo que supone escucharlas, suministrarle la información necesaria sobre los mecanismos que facilitan la reparación del daño que le fueron ocasionados y, en la medida de lo posible, determinar cuál es su interés en el proceso penal, para que puedan tomar decisiones informadas en el curso de los procesos.

 

Unidad de actuaciones

El Ministerio Público, como órgano de persecución penal, es un solo cuerpo, único e indivisible, donde cada miembro lo representa íntegramente y debe actuar coordinadamente para garantizar la unidad de acción, conforme al ordenamiento jurídico, con criterios objetivos que garanticen la correcta aplicación del Derecho y el principio de seguridad jurídica, “sin que el capricho, torpeza o la arbitrariedad de [las] autoridades puedan causarles perjuicios” a los ciudadanos (Sentencia TC/0100/13).

El principio de unidad –como apunta Nicolás Becerra– se haya estrechamente vinculado a los principios de coherencia de actuación y subordinación jerárquica. Si el Ministerio [Público] es único, debería poder advertirse una coherencia en la actuación de los distintos fiscales que lo integran, pues de lo contrario, si cada uno pudiera sostener una opinión diferente, habría tantos ministerios [públicos] como funcionarios que componen el organismo”.

Es nuestra mayor aspiración velar porque el Ministerio Público actúe conforme a los principios constitucionales y legales que le rigen, implementando una política de persecución penal planificada, para que cada uno de sus miembros ejerza la acción penal a través de criterios coherentes y objetivos; con un eficiente uso de los recursos, tanto legales, como materiales y humanos; y que seamos capaces de impactar positivamente en el Sistema de Justicia y reclamar justicia para todas y todos: desde los casos que afectan a los ciudadanos de a pie, hasta los grandes casos de corrupción y crimen organizado.

 

Racionalización de la persecución penal

Uno de los principales retos del Ministerio Público es racionalizar la persecución penal y dar relevancia a soluciones no punitivas, en los casos que lo ameriten, tomando en cuenta el grado de afectación al bien jurídico protegido, y, al mismo tiempo, fortalecer la persecución estratégica de los delitos más gravosos, como la corrupción administrativa, el lavado de activos y el crimen organizado.

De lo que se trata es de no ser negligentes con la persecución penal, sino de aplicar mecanismos inteligentes de gestión del conflicto, como plantea Alberto Binder, que demuestren ser más eficaces que el tratamiento carcelario, ya que la finalidad del proceso penal no es más que la solución del conflicto, reconociéndosele a este el carácter de medida extrema de la política criminal.

El reto que tenemos delante es, por tanto, cómo continuar implementando estrategias de contención del poder represivo que respondan adecuadamente a la demanda de pacificación social; y que respeten los derechos de las víctimas, facilitando la comprensión integral de los mecanismos puestos a su disposición. Se vuelve imperioso abordar con determinación el alcance de la racionalización en los procesos naturales de selectividad del sistema penal.

Queda así delineado de manera clara el camino que estamos dispuestos a recorrer con miras a robustecer el rol central de un órgano tan vital en el Sistema de Justicia, como lo es el Ministerio Público. En este abordaje, la integración de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC’s) es también fundamental, así como la transformación cultural de los actores del sistema, y, en especial, de los fiscales, cuyos desafíos van más allá de las funciones tradicionales establecidas en el marco legal vigente.

Muchas gracias

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